ครม. รับทราบรายงานผลการดำเนินการแก้ไขปัญหาโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อมสามสนามบิน

การประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ.2566 ซึ่งมีพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี เป็นประธานการประชุมคณะรัฐมนตรี ณ สันติไมตรี (หลังนอก) โดย ครม. รับทราบรายงานผลการดำเนินการแก้ไขปัญหาโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อมสามสนามบิน (โครงการฯ) ประกอบด้วยหลักการแก้ปัญหาการชำระค่าสิทธิโครงการรถไฟฟ้าแอร์พอร์ต เรลลิงก์ (Airport Rail Link: ARL) เนื่องจากสถานการณ์โควิด 19 และหลักการแก้ปัญหาเหตุการณ์ที่ส่งผลกระทบรุนแรงต่อสถานะทางการเงินของโครงการฯ ตามที่คณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (กพอ.) เสนอ สรุปสาระสำคัญ ดังนี้

สาระสำคัญ

1.คณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (กพอ.) รายงานคณะรัฐมนตรีเพื่อทราบผลการดำเนินการแก้ไขปัญหาโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อมสามสนามบิน (โครงการฯ) ประกอบด้วย (1) หลักการแก้ไขปัญหาการชำระค่าสิทธิโครงการแอร์พอร์ต เรล ลิงก์ (ARL) และ (2) หลักการแก้ปัญหาเหตุการณ์ที่ส่งผลกระทบรุนแรงต่อสถานะทางการเงินของโครงการฯ ที่เกิดจากผลกระทบของสถานการณ์การแพร่ระบาดของ COVID-19 ซึ่งส่งผลให้ ARL ประสบปัญหาจำนวนผู้โดยสาร (Ridership) ต่อวันและรายได้จากค่าโดยสารลดลง ทำให้เอกชนคู่สัญญาไม่สามารถชำระค่าสิทธิ ARL ได้ ตามข้อ 8.1 (3) ในสัญญาร่วมลงทุนโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อมสามสนามบิน (สัญญาร่วมลงทุนฯ) ที่กำหนดให้เอกชนคู่สัญญาจะต้องชำระค่าสิทธิ ARLเป็นเงินจำนวน 10,671.09 ล้านบาท ภายในวันที่ครบระยะเวลา 2 ปี นับจากวันที่สัญญาร่วมลงทุนฯ มีผลใช้บังคับ (ครบกำหนดวันที่ 24 ตุลาคม พ.ศ.2564) กพอ. จึงเสนอแนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าว ซึ่งคณะทำงานสนับสนุนการพิจารณาแนวทางแก้ไขปัญหาโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อมสามสนามบินและโครงการพัฒนาสนามบินอู่ตะเภาและเมืองการบินภาคตะวันออก (มีปลัดกระทรวงการคลังเป็นประธาน) ในคราวประชุมครั้งที่ 3/2565 เมื่อวันที่ 22 ธันวาคม พ.ศ. 2565 มีมติรับทราบหลักการแก้ไขปัญหาโครงการฯ (การประชุมคณะกรรมการบริหารสัญญา [มีผู้แทน สกพอ. (วรวุฒิ มาลา) เป็นประธาน] เมื่อวันที่ 15 ธันวาคม พ.ศ. 2565 และ 10 มกราคม 2566 และการประชุมคณะกรรมการกำกับดูแล [มีรองปลัดกระทรวงคมนาคม (นายพิศักดิ์ จิตวิริยะวศิน) เป็นประธาน] เมื่อวันที่ 15 ธันวาคม พ.ศ. 2565 และ 13 มกราคม พ.ศ. 2566 เห็นด้วยกับหลักการแก้ไขปัญหาโครงการฯ และมีความเห็นต่อแนวทางการแก้ไขปัญหา เช่น หากมีความจำเป็นต้องแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนฯ ให้ดำเนินการตามขั้นตอนของกฎหมาย และหลักการของความสมเหตุสมผลและไม่เกินกว่าสัญญาร่วมลงทุนของโครงการพัฒนาสนามบินอู่ตะเภาและเมืองการบินภาคตะวันออก (โครงการสนามบินอู่ตะเภาฯ) รวมถึงคณะอนุกรรมการบริหารการพัฒนาเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก [มีรองนายกรัฐมนตรี (นายสุพัฒนพงษ์ พันธ์มีเชาว์) เป็นประธาน] ในคราวประชุมครั้งที่ 2/2566 เมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2566 และ กพอ. ในคราวประชุมครั้งที่ 1/2566 เมื่อวันที่ 1 มีนาคม พ.ศ. 2566 มีมติเห็นชอบหลักการแก้ไขปัญหาดังกล่าวแล้ว สรุปได้ ดังนี้

• (1) การชำระค่าสิทธิ ARL เนื่องจากสถานการณ์ COVID-19 เอกชนคู่สัญญาต้องชำระค่าสิทธิ ARL จำนวน 10,671.09 ล้านบาท พร้อมชำระดอกเบี้อทั้งหมด จำนวน 1,060.04 ล้านบาท รวมทั้งสิ้น 11,731.13 ล้านบาท โดยแบ่งการชำระค่าสิทธิ ARL ออกเป็น 7 งวด ได้แก่ งวดที่ 1 – 6 งวดละ 1,067.11 ล้านบาท และงวดที่ 7 จำนวน 5,328.47 ล้านบาท ภายในวันที่ 24 ตุลาคมของแต่ละปี เนื่องจากประโยชน์ส่วนต่างดอกเบี้ยที่เอกชนคู่สัญญาได้รับ จากการแบ่งชำระจำนวน 7 งวดข้างต้นมีจำนวนใกล้เคียงกับผลกระทบที่เอกชนคู่สัญญาได้รับจากสถานการณ์ COVID- 19
• (2) การแก้ไขปัญหาเหตุการณ์ที่ส่งผลกระทบรุนแรงต่อสถานะทางการเงินของโครงการฯ เพื่อให้สามารถแก้ไขปัญหาในลักษณะเดียวกันที่อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคตด้วยกระบวนการบริหารสัญญา โดยไม่ต้องแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนฯ จึงมีความจำเป็นต้อง (1) เพิ่มคำจำกัดความของเหตุสุดวิสัยและเหตุผ่อนผันให้ครอบคลุมถึงเหตุการณ์ที่ส่งผลกระทบรุนแรงต่อสถานะทางการเงินของโครงการฯ และเอกชนคู่สัญญาและ (2) เพิ่มแนวทางการบริหารสัญญาเพื่อจัดการกับเหตุสุดวิสัยและเหตุผ่อนผันโดยเฉพาะที่มีผลกระทบต่อสถานะทางการเงินของโครงการฯ อย่างมีนัยสำคัญ โดยสำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (สกพอ.) มีหน้าที่ใช้ความพยายามอย่างดีที่สุด (Best effort) โดยสุจริตภายใต้กฎหมาย และพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561 รวมทั้งประสานความร่วมมือระหว่างการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) และเอกชนคู่สัญญาถึงวิธีการในการเยียวยา เพื่อสนับสนุนและแก้ไขปัญหาทางการเงินของโครงการฯ ทั้งนี้ รฟท. ยังมีสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาร่วมลงทุนฯ เดิม ทุกประการ

เฉพาะผลกระทบที่เกิดขึ้นจริงกับเอกชนคู่สัญญาเท่านั้นและต้องไม่สร้างภาระเพิ่มเติมให้แก่ภาครัฐโดย รฟท. จะไม่เสียประโยชน์และเอกชนคู่สัญญาต้องไม่ได้รับประโยชน์เกินสมควรซึ่งประเด็นที่เสนอพิจารณาเพื่อแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนฯ เป็นข้อเท็จจริงที่เพิ่งปรากฏขึ้นใหม่ หลังจากได้ดำเนินกระบวนการคัดเลือกเอกชนคู่สัญญาและได้มีการลงนามสัญญาร่วมลงทุนฯ ไปแล้ว จึงไม่ถือเป็นการเอื้อประโยชน์แก่เอกชนคู่สัญญา ทั้งนี้ ในระหว่างการดำเนินการแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนฯ รฟท. และเอกชนคู่สัญญาได้มีการลงนามในบันทึกข้อตกลงโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อมสามสนามบิน เพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโรคโควิด 19 ซึ่งมีสาระสำคัญเป็นการขยายระยะเวลาการชำระค่าสิทธิ ARL ของเอกชนคู่สัญญาเพื่อเป็นการบริหารสัญญาที่อยู่ในระหว่างกระบวนการแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนฯ

2.นอกจากนี้ กพอ. ได้ชี้แจงว่า แม้ว่าสัญญาร่วมลงทุนฯ จะได้กำหนดนิยามของเหตุสุดวิสัยและเหตุผ่อนผัน ซึ่งครอบคลุมถึงกรณีโรคระบาดและความผันผวนทางเศรษฐกิจที่ส่งผลให้เกิดความไม่เสถียรทางการเงินแล้ว อย่างไรก็ตาม สัญญาร่วมลงทุนดังกล่าว ไม่มีกลไกรองรับการแก้ไขปัญหากรณีเกิดเหตุการณ์ที่ส่งผลกระทบรุนแรงต่อสถานะทางการเงินของโครงการฯ และคู่สัญญา ซึ่งแตกต่างจากกรณีสัญญาร่วมลงทุนของโครงการพัฒนาสนามบินอู่ตะเภาและเมืองการบินภาคตะวันออก (โครงการสนามบินอู่ตะเภาฯ) ที่มีกระบวนการบริหารสัญญากรณีเกิดเหตุสุดวิสัยและเหตุผ่อนผันอันครอบคลุมถึงปัญหาที่เกิดจากความผันผวนทางเศรษฐกิจ เช่น โรคระบาดหรือโรคติดต่ออันตรายที่ส่งผลต่อเศรษฐกิจและการท่องเที่ยว โดยไม่ต้องแก้ไขสัญญาร่วมลงทุน ซึ่งปัจจุบัน สกพอ. อยู่ระหว่างการดำเนินการเพื่อให้กลไกรองรับการแก้ปัญหาของโครงการสนามบินอู่ตะเภาฯ ดังกล่าวมีผลบังคับใช้ ดังนั้น เพื่อให้โครงการฯ มีความยืดหยุ่นและมีกลไกรองรับสถานการณ์ที่ส่งผลกระทบรุนแรงต่อโครงการฯ ในอนาคต กพอ. จึงเห็นควรให้มีการแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนฯ โดยเพิ่มเติมหลักการแก้ไขปัญหาดังกล่าวให้สามารถจัดสรรความเสี่ยงระหว่าง รฟท. และเอกชนคู่สัญญาได้อย่างเหมาะสมและเป็นธรรม โดยอ้างอิงจากสัญญาร่วมลงทุนของโครงการสนามบินอู่ตะเภาฯ มีสาระสำคัญ สรุปได้ ดังนี้

นิยามของเหตุผ่อนผัน สัญญาร่วมลงทุนโครงการสนามบินอู่ตะเภาฯ ลงนามเมื่อวันที่ 19 มิถุนายน พ.ศ. 2563

ข้อ 13.1 (2) นิยามของเหตุผ่อนผัน

มีการกล่าวถึง (ก) ความผันผวนอย่างมากทางเศรษฐกิจที่ส่งผลให้เกิดความไม่เสถียรทางการเงิน (ข) การงดเว้นการกระทำการของรัฐบาล ที่ไม่ใช่ความผิดของเอกชนคู่สัญญา และ (ค) เหตุสุดวิสัยหรือกรณีเกิดความผันผวนทางเศรษฐกิจ เช่น กรณีโรคระบาดหรือโรคติดต่ออันตราย ที่ส่งผลต่อเศรษฐกิจและ/หรืออุตสาหกรรมท่องเที่ยว

ผลของการเกิดขึ้นของเหตุสุดวิสัยและเหตุผ่อนผัน

ข้อ 13.3 (4) กำหนดให้หากเอกชนคู่สัญญาประสบผลกระทบอันมีสาเหตุมาจากเหตุสุดวิสัยและ/หรือเหตุผ่อนผัน คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายจะปรึกษาหารือกันถึงวิธีการในการเยียวยาด้วยความเหมาะสมและเป็นธรรม เช่น (ก) นำความเสียหายที่เกิดขึ้นกับเอกชนคู่สัญญามาหักจากผลประโยชน์ตอบแทนของ สกพอ. (ค) การใช้ความพยายามอย่างดีที่สุดในการดำเนินการเพื่อแก้ไขผลกระทบจากเหตุสุดวิสัยและ/หรือเหตุผ่อนผัน และ (ง) การขยายระยะเวลาโครงการ

นิยามของเหตุผ่อนผัน สัญญาร่วมลงทุนโครงการฯ ลงนามเมื่อวันที่ 24 ตุลาคม พ.ศ.2562 (ประเด็นที่จะเสนอขอแก้ไขต่อไป)

ข้อ 28.1 (2) นิยามของเหตุผ่อนผัน

เดิม กล่าวถึงเฉพาะ (ก) ความผันผวนอย่างมากทางเศรษฐกิจที่ส่งผลให้เกิดความไม่เสถียรทางการเงิน (ข) การงดเว้นการกระทำการของรัฐบาล ที่ไม่ใช่ความผิดของเอกชนคู่สัญญา

เพิ่ม (ค) เหตุการณ์ที่ส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อสถานภาพทางการเงินของโครงการฯ และเอกชนคู่สัญญา เช่น เหตุการณ์ความผันผวนทางเศรษฐกิจที่ส่งผลกระทบต่อรายได้ของโครงการฯ อย่างมีนัยสำคัญ

ผลของการเกิดขึ้นของเหตุสุดวิสัยและเหตุผ่อนผัน

เดิม ไม่มีการระบุถึงกลไกรองรับการแก้ไขปัญหากรณีเกิดเหตุการณ์ที่ส่งผลกระทบรุนแรงต่อสถานะทางการเงินของโครงการฯ และคู่สัญญา [ข้อ 28.3 (1) – (4)]

เพิ่ม ข้อ 28.3 (5) กำหนดกลไกการรองรับกรณีเอกชนคู่สัญญาประสบผลกระทบอันมีสาเหตุมาจากเหตุสุดวิสัยและ/หรือเหตุผ่อนผัน ซึ่งจะรวมถึงกรณีเหตุการณ์ที่ส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อสถานภาพทางการเงินของโครงการฯ และเอกชนคู่สัญญา โดยคู่สัญญาทั้งสองฝ่ายจะปรึกษาหารือกันถึงวิธีการในการเยียวยาด้วยความเหมาะสมและเป็นธรรม ทั้งนี้ คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายจะใช้ความพยายามอย่างดีที่สุดในการดำเนินการเพื่อแก้ไขผลกระทบจากเหตุสุดวิสัยและ/หรือเหตุผ่อนผัน

3.สำหรับการดำเนินการในระยะต่อไป รฟท. และเอกชนคู่สัญญาจะดำเนินการเจรจาร่างสัญญาร่วมลงทุนฯ เพื่อแก้ไขปัญหาโครงการฯ ตามมติ กพอ. ที่เกี่ยวข้องและหากมีความจำเป็นต้องแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนฯ สกพอ. รฟท. และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องดำเนินการตามประกาศคณะกรรมการนโยบายการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก เรื่องหลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไข และกระบวนการในการร่วมลงทุนกับเอกชนหรือให้เอกชนเป็นผู้ลงทุน พ.ศ. 2560 ข้อ 21 ที่กำหนดให้ รฟท. เสนอเหตุผลและความจำเป็น ประเด็นที่ขอแก้ไขและผลกระทบจากการแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนต่อคณะกรรมการกำกับดูแล เพื่อพิจารณาให้ความเห็น โดย รฟท. ต้องส่งข้อเสนอในการแก้ไขสัญญาร่วมลงทุน ความเห็นของคณะกรรมการกำกับดูแล และร่างสัญญาร่วมลงทุนฉบับแก้ไขที่ผ่านการตรวจพิจารณาของสำนักงานอัยการสูงสุดไปยัง สกพอ. เพื่อเสนอ กพอ. ให้ความเห็นชอบต่อไป ทั้งนี้ ในกรณีที่การแก้ไขปัญหาส่งผลกระทบต่อขอบเขตของโครงการที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติไว้ เมื่อ กพอ. ได้ให้ความเห็นชอบการแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนแล้ว ให้ สกพอ. เสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบการแก้ไขสัญญานั้นต่อไป ทั้งนี้ เพื่อให้การดำเนินการแก้ไขปัญหาโครงการฯ ไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อรัฐและเอกชนคู่สัญญา สกพอ. รฟท. และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรดำเนินการแก้ไขปัญหาโครงการฯ ด้วยความรอบคอบและเป็นไปตามขั้นตอนของกฎหมาย ประกาศและมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องอย่างเคร่งครัด ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นเพิ่มเติมของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น สกพอ. รฟท. และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรเร่งดำเนินการเพื่อให้โครงการฯ สามารถดำเนินการได้ตามกรอบระยะเวลาที่กำหนดไว้และหากมีความจำเป็นต้องแก้ไขสัญญาร่วมลงทุนฯ ก็จะต้องดำเนินการตามลำดับขั้นตอนแห่งประกาศคณะกรรมการนโยบายการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก เรื่อง หลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไขและกระบวนการในการร่วมลงทุนกับเอกชนหรือให้เอกชนเป็นผู้ลงทุน พ.ศ. 2560 ข้อ 21 ต่อไป

4.นอกจากนี้ โครงการฯ ยังมีประเด็นปัญหาทับซ้อนของโครงสร้างโยธาเสาและฐานรากร่วมกันของโครงการฯ กับโครงการความร่วมมือระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยและรัฐบาลแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีน ในการพัฒนาระบบรถไฟความเร็วสูง เพื่อเชื่อมโยงภูมิภาคช่วงกรุงเทพมหานคร – หนองคาย (โครงการรถไฟความเร็วสูงไทย – จีน) ช่วงบางซื่อถึงดอนเมือง ซึ่งเป็นช่วงที่จำเป็นต้องใช้โครงสร้างโยธาเสาและฐานรากร่วมกันเพื่อติดตั้งงานโยธาทางวิ่งของแต่ละโครงการ โดยสัญญาร่วมลงทุนฯ กำหนดให้เอกชนคู่สัญญาของโครงการฯ เป็นผู้รับผิดชอบการออกแบบและก่อสร้างโครงสร้างโยธาเสาและฐานรากร่วมนี้ แต่ไม่รวมงานโยธาทางวิ่งของโครงการรถไฟความเร็วสูงไทย – จีน ซึ่ง รฟท. จะเป็นผู้รับผิดชอบออกแบบและก่อสร้างเอง ทั้งนี้ ปัญหาหลักของการดำเนินการดังกล่าว ได้แก่ (1) ทั้งสองโครงการมีมาตรฐานการออกแบบที่แตกต่างกัน โดยโครงการฯ ออกแบบด้วยมาตรฐานยุโรป ซึ่งในส่วนของอัตราความเร็วสูงสุดในการเดินรถจะอยู่ที่ 160 กิโลเมตรต่อชั่วโมง ในขณะที่ โครงการรถไฟความเร็วสูงไทย – จีน ออกแบบด้วยมาตรฐานจีน ซึ่งกำหนดอัตราความเร็วสูงสุดในการเดินรถอยู่ที่ 250 กิโลเมตรต่อชั่วโมง และ (2) ทั้งสองโครงการมีระยะเวลาดำเนินงานไม่สอดคล้องกัน กล่าวคือ หากไม่เร่งรัดดำเนินโครงการฯ จะส่งผลให้โครงการรถไฟความเร็วสูงไทย – จีน มีความล่าช้าในการเปิดให้บริการ จึงจำเป็นที่ รฟท. กระทรวงคมนาคม (คค.) สกพอ. และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องหารือกับเอกชนคู่สัญญาของโครงการฯ เพื่อให้ได้ข้อยุติเกี่ยวกับแนวทางสำหรับดำเนินงานโครงสร้างโยธาเสาและฐานรากร่วมกันของทั้งสองโครงการ เช่น การปรับรูปแบบโครงสร้างทางเพื่อรองรับความเร็วของรถไฟความเร็วสูง และการปรับแผนการก่อสร้างโครงการฯ ทั้งนี้ กพอ. ในคราวประชุมครั้งที่ 1/2566 เมื่อวันที่ 1 มีนาคม 2566 มีมติรับทราบปัญหาทับซ้อนของโครงสร้างโยธาและฐานรากของโครงการฯ และโครงการรถไฟความเร็วสูงไทย – จีน ช่วงบางซื่อถึงดอนเมืองแล้ว แต่โดยที่ปัจจุบันการแก้ปัญหาปัญหาทับซ้อนของโครงสร้างโยธาเสาและฐานรากดังกล่าวยังมิได้ข้อยุติที่ชัดเจน ส่งผลต่อการดำเนินโครงการฯ และโครงการรถไฟความเร็วสูงไทย – จีน ในภาพรวม ซึ่งถือเป็นโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคม ขนส่ง และโลจิสติกส์ที่สำคัญต่อการพัฒนาประเทศในระยะต่อไป ดังนั้น สกพอ. คค. รฟท. และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจึงควรเร่งรัดการดำเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้องให้ได้ข้อยุติในประเด็นต่าง ๆ โดยยึดหลักการสำคัญของสัญญาร่วมลงทุนฯ มติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง และผลประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนเป็นสำคัญ รวมทั้งต้องดำเนินการให้เป็นไปตามขั้นตอนตามที่กฎหมายที่เกี่ยวข้องกำหนดอย่างเคร่งครัด